BVerfG: Beitragssatzsicherungsgesetz mit Grundgesetz vereinbar

17.10.2005

Bundesverfassungsgericht

Der auf Überprüfung des Beitragssatzsicherungsgesetzes gerichtete Normenkontrollantrag der Länder Baden-Württemberg und Saarland blieb ohne Erfolg. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts stellte fest, dass das Beitragssatzsicherungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das Gesetz habe nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurft; seine Bestimmungen verletzten auch keine Grundrechte, insbesondere nicht Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit).

Für die Gesetzgebungspraxis ist dieser Beschluss von besonderer Bedeutung, weil er die Voraussetzungen festlegt, unter denen von der Regierung erlassene Rechtsverordnungen durch vom Parlament beschlossene Gesetze geändert werden dürfen (dazu unten II.). Diese in Rechtswissenschaft und Rechtsprechung umstrittene Frage ist nun vom Bundesverfassungsgericht verbindlich beantwortet worden. Die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt haben hierzu der Entscheidung eine abweichende Meinung beigefügt. Im Ergebnis tragen sie die Entscheidung jedoch mit.

Rechtlicher Hintergrund:

 

Das im Dezember 2002 verabschiedete Beitragssatzsicherungsgesetz (BSSichG) sollte als so genanntes Vorschaltgesetz vor einer umfassenden Reform die finanzielle Basis der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung stärken, das Beitragssatzniveau für das Jahr 2003 stabilisieren und der gesetzlichen Krankenversicherung finanziellen Spielraum für strukturelle Reformmaßnahmen verschaffen. Zur Senkung der Arzneimittelausgaben und zur finanziellen Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung wurde eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, darunter Rabattverpflichtungen der Apotheker, Großhändler und pharmazeutischen Hersteller zu Gunsten der Krankenkassen, Preissenkungen und Nullrunden zu Lasten der Zahntechniker, Ärzte und Krankenhäuser und die Ausweitung der Versicherungspflicht auf Einkommensgruppen, in denen bislang eine private Krankenversicherung zulässig war. Das BSSichG sah dazu eine Reihe von Gesetzesänderungen und –ergänzungen, vor allem im Sozialgesetzbuch V (SGB V), vor; gleichzeitig wurde die Bundespflegesatzverordnung geändert.

Die Antragstellerinnen halten das Beitragssatzsicherungsgesetz für verfassungswidrig, weil der Bundesrat dem Gesetz hätte zustimmen müssen. Außerdem verletze es pharmazeutische Großhändler und Apotheker in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit).

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zu Grunde:

I. Das Beitragssatzsicherungsgesetz ist formell verfassungsgemäß, insbesondere war die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich.

1. Art. 1 Nr. 8 BSSichG, durch den § 130a in das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch (SGB V) eingefügt wurde, bedurfte nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG.

§ 130a Abs. 8 SGB V regelt, dass Krankenkassen mit pharmazeutischen Unternehmen über deren Rabattverpflichtungen hinaus weitere Rabatte für die zu ihren Lasten abgegebenen Arzneimittel vereinbaren können. Dieser Verweis auf eine Vereinbarung als Handlungsform der Krankenkassen zur Herbeiführung eines weiteren Preisabschlages enthält keine nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Regelung. Verfahrensbestimmungen haben keinen die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG auslösenden Regelungscharakter, wenn sie keinen neuen Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder darstellen, sondern eine bestehende Verfahrensregelung nur konkretisieren. § 130a Abs. 8 SGB V ist keine Rechtsnorm mit eigenständigem Regelungsgehalt, denn die Norm stellt den Kassen keine neue Handlungsform zur Verfügung. Die Preisbildung der pharmazeutischen Unternehmen war schon bislang frei. Die Krankenkassen durften sich schon bisher Preisnachlässe versprechen und vergüten lassen. Ein Vertrag mit entsprechendem Inhalt fand in den Vorschriften des Allgemeinen Verwaltungsrechts schon vor Inkrafttreten der angegriffenen Regelung eine ausreichende Grundlage.

2. Art. 7 Abs. 1 BSSichG, der die Anwendung des § 220 Abs. 2 SGB V bis zum 31. Dezember 2003 ausgeschlossen hat, bedurfte ebenfalls nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG. § 220 Abs. 2 SGB V betrifft das Verwaltungsverfahren zur Erhöhung des Beitragssatzes während des Haushaltsjahres. Eine – hier zeitlich begrenzte – Beendigung des Verwaltungshandelns der Länder auf einem bestimmten Gebiet löst die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG jedoch nicht aus.

3. Das Gesetz zur Einführung von Abschlägen der pharmazeutischen Großhändler (Art. 11 BSSichG) hat die Zustimmungsbedürftigkeit des Beitragssatzsicherungsgesetzes ebenfalls nicht ausgelöst.

Zwar wäre eine im Wege einer Verordnung erfolgte Änderung der bestehenden Handelsspannenreglementierung nach Art. 80 Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig gewesen. Die Ergänzung der Handelsspannenreglementierung durch förmliches Gesetz vermied jedoch die Zustimmungsbedürftigkeit. Ein förmliches Gesetz, dessen Inhalt auch als Verordnung hätte ergehen können, ist allein nach den Regeln zu beurteilen, die die Zustimmungsbedürftigkeit förmlicher Gesetze enthalten. Eine die Zustimmungsbedürftigkeit auslösende Verfassungsnorm ist nicht ersichtlich.

4. Art. 2 Nr. 4 und 5, Art. 8 und 9 BSSichG lösen die Zustimmungsbedürftigkeit ebenfalls nicht aus. Diese Vorschriften setzen für das Jahr 2003 die Beitragssätze, Beitragsbemessungsgrenzen, Beiträge und Beitragszuschüsse für die Rentenversicherung fest. Sie enthalten förmliche Gesetze, für die keine der zustimmungsauslösenden Normen des Grundgesetzes in Betracht kommt. Gesetzliche Regelungen bedürfen nicht deshalb der Zustimmung, weil ihr Gegenstand bislang verordnungsrechtlich geregelt war.

II. Auch Art. 4 BSSichG, der § 6 Abs. 1 Bundespflegesatzverordnung (BPflV) ändert, löst die Zustimmungsbedürftigkeit nicht aus. Die Zustimmungsbedürftigkeit einer Verordnungsänderung durch förmliches Gesetz ist nach den für Gesetze geltenden Normen zu beurteilen, nicht nach Art. 80 Abs. 2 GG. Darüber hinaus genügt Art. 4 BSSichG den rechtsstaatlichen Anforderungen, die an die Änderung einer Verordnung durch den Gesetzgeber zu stellen sind.

1. a) Eine über fünfzigjährige Staatspraxis zeigt ein Bedürfnis des parlamentarischen Gesetzgebers, bei Änderung komplexer Regelungsgefüge, in denen förmliches Gesetzesrecht und auf ihm beruhendes Verordnungsrecht ineinander verschränkt sind, auch das Verordnungsrecht anzupassen. Die grundlegende Reform eines ganzen Rechtsgebiets kann in vielen detailliert normierten Bereichen sinnvoll nur bewerkstelligt werden, wenn sowohl förmliche Gesetze als auch auf ihnen beruhende Verordnungen in einem einheitlichen Vorgang geändert und aufeinander abgestimmt werden.

b) Durch die Änderung darf aber keine missverständliche, irreführende Norm entstehen, deren Bezeichnung (Verordnung) zu ihrem tatsächlichen Rang (förmliches Gesetz) und den davon abhängigen Rechtsfolgen im Widerspruch steht. Das Rechtsstaatsprinzip und das Prinzip der Rechtssicherheit erlauben nur eine Lösung, die der geänderten Verordnung einen einheitlichen Rang zuweist. Auch die grundlegende Verschiedenheit der Kontroll- und Verwerfungskompetenzen von förmlichen Gesetzen und Verordnungen verbietet es, beide Rechtsformen so zu vermischen, dass eine klare Zuordnung nicht mehr möglich ist. Ändert das Parlament wegen des sachlichen Zusammenhangs eines Reformvorhabens bestehende Verordnungen oder fügt es in diese neue Regelungen ein, so ist das dadurch entstandene Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit daher insgesamt als Verordnung zu qualifizieren.

c) Eine Änderung der Verordnung durch den Gesetzgeber ist jedoch im Hinblick auf den Grundsatz der Formenstrenge der Rechtssetzung und auf das Prinzip der Rechtssicherheit nur unter folgenden Voraussetzungen möglich: Dem parlamentarischen Gesetzgeber steht bei der Rechtssetzung eine freie Formenwahl nicht zu. Die Durchbrechung dieses Grundsatzes durch die Bestimmung einer vom Parlament erlassenen Norm kann nur hingenommen werden, wenn es sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs durch den Gesetzgeber handelt. Die Änderung einer Verordnung unabhängig von sonstigen gesetzgeberischen Maßnahmen ist unzulässig. Auch wenn der parlamentarische Gesetzgeber Verordnungsrecht ändert, ist er an das Verfahren nach Art. 76 ff. GG gebunden. Der Umstand, dass die Verordnung in ihrer durch Gesetz geänderten Fassung insgesamt als Verordnungsrecht zu qualifizieren ist, ändert nichts daran, dass für das Zustandekommen des ändernden Gesetzes die grundgesetzlichen Regeln über die Gesetzgebung anzuwenden sind. Der parlamentarische Gesetzgeber ist bei der Änderung einer Verordnung an die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG) gebunden. Das ist zwingende Folge des Ziels, rechtsstaatswidrige Mischgebilde aus förmlichem Gesetzes- und Verordnungsrecht zu vermeiden. Die einheitliche Einordnung des Normengefüges als Verordnung auch nach ändernden Eingriffen des parlamentarischen Gesetzgebers dient der Rechtsmittelklarheit und der Effizienz des Rechtsschutzes gegen jede einzelne Norm. Die Zustimmungsbedürftigkeit ist auch insoweit am Maßstab der für förmliche Gesetze geltenden Normen zu beurteilen, nicht nach Art. 80 Abs. 2 GG.

2. Nach diesen Maßstäben ist Art. 4 BSSichG verfassungsgemäß. Die Norm bedurfte nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG. Darüber hinaus ist die Bundespflegesatzverordnung im Zusammenhang mit anderen gesetzgeberischen Maßnahmen geändert worden, die zu Einnahmesteigerungen und Ausgabenbegrenzungen im Gesundheitswesen führen sollen. Schließlich halten sich die Änderungen der Bundespflegesatzverordnung in den Grenzen der Ermächtigungsgrundlage.

III. Das Gesetz ist auch im Übrigen verfassungsgemäß. Durch die Bestimmungen des Beitragssatzsicherungsgesetzes werden Grundrechte nicht verletzt.

1. Die Rabattvorschriften, Preissenkungen und Nullrunden (Art. 1 Nrn. 7 und 8, Art. 5, Art. 6, Art. 11 BSSichG) sind mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

Jede Preisreglementierung berührt die berufliche Betätigung, enthält also eine Berufsausübungsregelung. Berufsausübungsregelungen müssen durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein. Dazu gehört die Sicherung der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung. Diesen Zweck verfolgt das Beitragssatzsicherungsgesetz, das unter anderem mit den Preissenkungen zur Kostenbegrenzung der Krankenkassen beitragen will. Die Eingriffe sind geeignet und erforderlich. Die Senkung der Arzneimittelpreise und der Vergütungen ärztlicher und zahntechnischer Leistungen können zur Ausgabenbegrenzung der Krankenkassen beitragen. Auch die Beteiligung der Apotheker und Großhändler an der Abrechnung des Herstellerrabatts ist erforderlich. Ein bloßer Eingriff in die Preisgestaltung hätte nicht die gleiche Wirkung haben können. Die Preisregulierungen und ihre Ausgestaltung sind den Betroffenen schließlich auch zuzumuten. Die von den Betroffenen vorgetragenen Prognosen, das Zahntechnikerhandwerk werde nicht mehr gewinnbringend ausgeübt werden und mehrere tausend Apotheken müssten wegen Unwirtschaftlichkeit geschlossen werden, haben sich nach inzwischen mehr als zweijähriger Geltung des Beitragssatzsicherungsgesetzes nicht bewahrheitet.

Soweit die Antragsteller geltend machen, dass durch die „additive“ Gesamtbelastung der Apotheken durch alle derzeit wirkenden Grundrechtseingriffe das Maß der rechtsstaatlich hinnehmbaren Eingriffsintensität überschritten sei, stützen sich ihre Ausführungen überwiegend auf Vermutungen. In ihrer ausführlichen Stellungnahme legt die Bundesregierung dar, dass die von den Antragstellern aufgestellten Behauptungen nicht zuträfen. Die finanziellen Auswirkungen des Beitragssatzsicherungsgesetzes könnten allenfalls geschätzt werden; Angaben zu den Auswirkungen des finanziellen Beitrags der Handelsstufen auf das Einkommen der Apothekerinnen und Apotheker lägen nicht vor. Wenn eine Verletzung von Art. 12 GG allein durch wirtschaftliche Belastungen einzelner Berufsgruppen im Zusammenhang mit Maßnahmen der Kostendämpfung zur Sicherung der Beitragsstabilität geltend gemacht wird, lässt sich eine Überschreitung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums erst dann feststellen, wenn die Beeinträchtigung der Berufsfreiheit hinreichend substantiiert ist und belegt werden kann. Solange die Prognosen des Gesetzgebers lediglich durch Vermutungen und Behauptungen der wirtschaftlich Betroffenen in Frage gestellt werden, kann das Bundesverfassungsgericht nicht eingreifen.

2. § 130a Abs. 1 und Abs. 2 SGB V (Art. 1 Nr. 8 BSSichG) ist mit Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsgarantie) vereinbar. Entgegen der Stellungnahme des Bundesverbandes der Pharmazeutischen Industrie zu diesem Verfahren sind die Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht für die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben entwickelt hat, nicht auf staatliche Preisreglementierungen wie Mindestvergütungen oder Zwangsrabatte anwendbar. Sinn und Zweck der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Sonderabgaben ist es, zu verhindern, dass Bürger jenseits der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit nichtsteuerlichen Abgaben belegt werden. Preisinterventionen des Staates wirken sich demgegenüber nur im Bereich privatautonom vereinbarter Leistungsbeziehungen aus; der Schutzzweck der Rechtsprechung zu den Sonderabgaben greift hier nicht ein.

Zum Sondervotum der Richterin Osterloh und des Richters Gerhardt:

Die Richterin Osterloh und der Richter Gerhardt stimmen der Entscheidung im Ergebnis zu, halten jedoch die Auffassung für verfehlt, dass Gesetze als „im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren geschaffenes Verordnungsrecht“ zu beurteilen sind, soweit sie Rechtsverordnungen ändern (vgl. oben II.). Der Rang einzelner Regelungen bestimme sich nach der bisherigen Staats- und Gerichtspraxis ausschließlich und in strikt formeller Betrachtungsweise nach dem Urheber. Es bestehe kein Anlass, hiervon abzugehen. Soweit es auf den Rang einzelner Bestimmungen ankomme, könne er in aller Regel ohne weiteres den Verkündungsblättern entnommen werden. Etwaige Zweifel seien durch Auslegung zu klären. Aus der mehr als 50jährigen Praxis sei kein Fall belegt, in dem dies nicht bewältigt worden sei. Entgegen der Senatsmehrheit gehe es auch nicht um Unklarheiten hinsichtlich des Instanzenzuges (Rechtsmittelklarheit), sondern um die Verteilung der Kompetenzen der Nichtigerklärung von Normen zwischen Fachgerichten und Bundesverfassungsgericht. Etwaige Schwierigkeiten hierbei beruhten nicht auf dem Rang der ineinander greifenden Normen, sondern folgten aus der herkömmlichen Fragestellung der Teilbarkeit eines Regelungskomplexes. Zudem sprächen die vom Senat formulierten Voraussetzungen für den Erlass von parlamentarisch verabschiedetem Verordnungsrecht gegen seine Konstruktion. Insbesondere die Voraussetzung, es müsse sich um eine Anpassung im Rahmen einer Änderung eines Sachbereichs handeln, berge angesichts der Vielgestaltigkeit der Aufgaben der Normgebung beachtliches Konfliktpotential und sei der Rechtssicherheit abträglich.

Beschluss vom 13. September 2005 – 2 BvF 2/03 –

 

Karlsruhe, den 13. Oktober 2005

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