BVerfG: Rückwirkende Neuregelung der vorübergehenden Erhöhung des versorgungsrechtlichen Ruhegehaltssatzes verfassungsgemäß

31.05.2012

Beamte, die neben ihrem beamtenrechtlichen Versorgungsanspruch aus einer früheren Tätigkeit einen Anspruch auf Rente aus einer gesetzlichen Rentenversicherung erworben haben, befinden sich in einer besonderen Versorgungslage, wenn sie vor Erreichen der Regelaltersgrenze - etwa wegen Dienstunfähigkeit oder aufgrund einer besonderen Altersgrenze - in den Ruhestand treten. Sie sind zunächst ausschließlich auf ihre beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge angewiesen, da sie ihre Altersrente erst mit Erreichen der Regelaltersgrenze beziehen können. Dies kann sich für diese Beamten nachteilig auswirken, wenn durch eine späte Übernahme in das Beamtenverhältnis und den vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand nur wenige Dienstjahre für die Berechnung der Versorgungsbezüge berücksichtigt werden können. § 14a Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) wirkt dieser „Versorgungslücke“ bei sogenannten gemischten Erwerbskarrieren durch eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes bis zum Beginn des Rentenbezugs entgegen.

Berechnungsgrundlage für die Erhöhung war nach der ursprünglichen Fassung des § 14a Abs. 1 BeamtVG der „nach den sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz“. Dies wurde von der Verwaltung in Übereinstimmung mit verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung und einem Teil des Schrifttums zunächst dahingehend ausgelegt, dass nur ein auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechneter („erdienter“) Ruhegehaltssatz maßgeblich sei. Demgegenüber kam das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 23. Juni 2005 zu dem Ergebnis, dass es sich auch bei dem Mindestruhegehaltssatz von 35 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge um einen „berechneten“ Ruhegehaltssatz im Sinne des § 14a Abs. 1 BeamtVG handele. Dieser Rechtsauffassung folgte die Verwaltung jedoch nicht; auch die unteren Instanzgerichte schlossen sich ihr nur teilweise an.

Durch das am 11. Februar 2009 verkündete Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) wurde § 14a Abs. 1 BeamtVG dahingehend geändert, dass als Berechnungsgrundlage für die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nur noch der „erdiente“ Ruhegehaltssatz in Betracht kommt. Art. 17 Abs. 1 DNeuG ordnete das Inkrafttreten dieser Änderung mit Wirkung vom 24. Juni 2005 an, das heißt zum Zeitpunkt der entgegenstehenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der Kläger des verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahrens war seit 1992 als Polizeibeamter beim Bundesgrenzschutz beziehungsweise bei der Bundespolizei tätig. Er wurde nach Vollendung des 60. Lebensjahres mit Ablauf Februar 2008 wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand versetzt. Die Bundesfinanzdirektion Nord setzte sein Ruhegehalt auf 1.691,89 € fest, wobei sie den „erdienten“ Ruhegehaltssatz in Höhe von 32,64 % gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. vorübergehend um 24,58 % auf insgesamt 57,22 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge erhöhte. Der Kläger begehrte, den Ruhegehaltssatz auf Basis des Mindestruhegehaltssatzes auf insgesamt 59,58 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge vorübergehend zu erhöhen, woraus sich ein Ruhegehalt in Höhe von 1.761,68 € ergeben hätte. Dies lehnte die Bundesfinanzdirektion Nord ab. Die hiergegen erhobene Klage hat zur Vorlage durch das Bundesverwaltungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG geführt, das in der rückwirkenden Änderung des § 14a Abs. 1 BeamtVG einen Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Vertrauensschutzgebot sieht.

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass Art. 17 Abs. 1 DNeuG mit dem Grundgesetz, insbesondere den verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Vertrauensschutz, vereinbar ist. Die Vorschrift enthält keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung und verletzt nicht das durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Vertrauen versorgungsberechtigter Beamter darauf, im Alter amtsangemessen versorgt zu sein.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

1. Art. 17 Abs. 1 DNeuG kommt - jeweils gemessen an der vom Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegten Rechtslage - Rückwirkung zu. Daran ändert sich nichts, weil die rückwirkende Änderung von § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F., wie es in der Gesetzesbegründung heißt, aus Sicht der Verwaltung lediglich klarstellender Natur sei. Die verbindliche Auslegung von Rechtssätzen ist Aufgabe der Gerichte. Eine vom Gesetzgeber etwa beanspruchte Befugnis zu „authentischer“ Interpretation der rückwirkend geänderten Norm ist daher nicht anzuerkennen. Für die Beantwortung der Frage, ob eine rückwirkende Regelung konstitutiven Charakter hat, genügt die Feststellung, dass die geänderte Norm von den Gerichten nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung in einem Sinn ausgelegt werden konnte und ausgelegt worden ist, die mit der Neuregelung ausgeschlossen werden soll. So liegt es hier. Der Gesetzgeber hat mit der Neuregelung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. eine Streitfrage abweichend von der höchstrichterlichen Rechtsprechung in einem bestimmten Sinne und damit konstitutiv entschieden.

2. Art. 17 Abs. 1 DNeuG ist jedoch im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Grenzen rückwirkender Gesetzgebung nicht zu beanstanden. Der rückwirkenden Inkraftsetzung des § 14a Abs. 1 BeamtVG steht kein schutzwürdiges Vertrauen der betroffenen Beamten entgegen. Das durch das Rechtsstaatsprinzip und Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Vertrauen auf die geltende Rechtslage ist nur schutzwürdig, wenn die gesetzliche Regelung generell geeignet ist, ein Vertrauen auf ihr Fortbestehen zu begründen und darauf gegründete Entscheidungen - insbesondere Vermögensdispositionen - herbeizuführen, die sich bei Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen. Ein hinreichend gefestigtes und damit schutzwürdiges Vertrauen, dass es sich bei dem Mindestruhegehaltssatz um einen „berechneten“ Ruhegehaltssatz im Sinne des § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. handele, konnte sich unter den gegebenen Umständen nicht entwickeln. Der Regelungsgehalt des § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. war in dieser Hinsicht nicht eindeutig. Eine gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung bestand nicht. Vielmehr wich das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 von der bis dahin bestehenden Verwaltungspraxis sowie von der in der Instanzrechtsprechung und von einem Teil des Schrifttums vertretenen Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. ab. Das Urteil stieß auf erhebliche Kritik im Schrifttum; auch zumindest ein Oberverwaltungsgericht folgte der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht. Die für die Beamtenversorgung zuständigen Behörden haben zudem ganz überwiegend keinen Zweifel daran gelassen, dass dem Urteil vom 23. Juni 2005 über den entschiedenen Einzelfall hinaus nicht gefolgt werden solle und eine gesetzliche Klarstellung erforderlich sei. Hinzu kamen Gesetzesinitiativen auf Bundes- wie auf Landesebene, mit denen die unveränderte Verwaltungspraxis gesetzlich abgesichert werden sollte. Unter diesen Umständen lag es nicht fern, dass das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsauffassung korrigieren werde. Dementsprechend fehlte es an einer hinreichend sicheren Grundlage für ein Vertrauen in den Fortbestand der auf dieser Entscheidung beruhenden Rechtslage.

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